FMI – redução da dívida pública leva tempo e tem de ser realista

Da história económica dos ajustamentos orçamentais desde o final do século XIX nos países desenvolvidos com níveis de dívida pública (bruta) superiores a 100% do Produto Interno Bruto (PIB), retiram-se lições importantes para a atualidade, segundo um estudo do Fundo Monetário Internacional (FMI) publicado no “World Economic Outlook” (WEO) divulgado na semana passada em Tóquio.

O estudo foi publicado como capítulo 3 do WEO com o titulo sugestivo de “O bom, o mau e o feio: 100 anos a lidar com sobre-endividamento público”.

Ainda que os pacotes de políticas em cada um dos 26 episódios analisados tenham sido muito diversos, a equipa do FMI liderada por John Simon, Andrea Pescatori e Damiano Sandri retira, para a atualidade, três lições:

# A redução com sucesso da dívida pública requer tanto consolidação orçamental como uma mistura de políticas que apoiem o crescimento económico. Aspetos fulcrais são uma política monetária que apoie o crescimento e medidas que ataquem as fraquezas estruturais na economia;

# A consolidação orçamental deve privilegiar reformas estruturais e persistentes das finanças públicas e não medidas orçamentais temporárias e de curta duração que não gerem uma trajetória de redução consistente;

# Reduzir a dívida pública e o défice orçamental leva tempo, e ainda mais num contexto de ambiente económico externo fraco como é o atual. Mesmo em contextos mais favoráveis, no passado, “melhorias sustentáveis de mais de um ponto percentual por ano são raras”.

O estudo aponta ainda para dois alertas:

# As políticas de “desvalorização interna”, como a que foi seguida no Reino Unido depois da 1ª Guerra Mundial, são particularmente arriscadas. Em geral, têm custos elevados. No caso britânico teve resultados “desastrosos” – mais desemprego, crescimento económico medíocre durante duas décadas e continuação da trajetória de aumento da dívida pública. O ambiente social e político aqueceu culminando com a greve geral de maio de 1926. Determinar se o custo dessa “desvalorização interna” ultrapassa o benefício para a competitividade exige mais investigação;

# A situação atual de continuação da crise internacional aponta para um “ambiente externo” que não é favorável, ao contrário dos casos com sucesso no pós-2ª Guerra Mundial e nos anos 1980 e 1990. “As expetativas sobre o que se consegue alcançar têm de ser colocadas de um modo realista”, sublinha o FMI. Os especialistas responsáveis por este estudo admitem, no entanto, “a redução da dívida [pública], mesmo sem crescimento forte”, como demonstraria o caso do ajustamento na Itália nos anos 1990 levado a cabo por governos “tecnocratas” de muita curta duração, chefiados por Giuliano Amato (junho 1992- abril 1993), Carlos Ciampi (abril 1993- maio 1994) e Lamberto Dini (janeiro 1995- maio 1996). A consolidação orçamental somou 13,6% do PIB entre 1992 e 1995 e o défice caiu para 2,7% do PIB em 1997, inclusive com um excedente primário (sem juros da divida pública) de 6,1% do PIB.. No entanto, esse caso beneficiou da desvalorização da lira, de um sentimento pró-europeu (que permitiu inclusive a imposição de um “imposto pela Europa”) e de um plano de privatizações cujas receitas renderam até 2000 cerca de 10 pontos percentuais do PIB.

Japão e Reino Unido são maus exemplos

O estudo acaba por analisar em profundidade seis casos num horizonte de 15 anos a partir do ano em que o rácio da dívida em relação ao PIB atingiu os 100%: Inglaterra em 1918, com a dívida em cerca de 140% do PIB; Estados Unidos depois da 2ª Guerra Mundial, em 1946, com o rácio em 120%; Bélgica em 1983 quando chegou aos 100%; Itália em 1992 quando atingiu 100%; Canadá em 1995 quando ultrapassou os 100%; e Japão em 1997 com o rácio acima de 100%.

O caso extremo da Alemanha durante as várias fases da República de Weimar entre 1919 e 1933 não foi escolhido pela equipa do FMI. Este período da história alemã ficou marcado pelo surto hiperinflacionista entre junho de 1921 e janeiro de 1924 e mais tarde pela política de austeridade extrema seguida pelo chanceler Heinrich Bruning entre março de 1930 e maio de 1932.

Segundo os especialistas do FMI, o caso britânico e o japonês são exemplos de situações de profunda deflação em momentos históricos bem diferentes, ainda que no caso britânico no quadro de excedentes orçamentais elevados e no caso japonês com a situação contrária marcada por altos défices orçamentais persistentes. O caso britânico foi ilustrativo de um crescimento medíocre ao longo de vinte anos e de concomitante aumento do rácio da dívida no PIB que chegou a atingir 190% em 1933. Os britânicos fizerem uma combinação letal de políticas monetárias e orçamentais apertadas que acentuaram o ciclo recessivo. Keynes comentaria, ironicamente, em 1928, que “indubitavelmente não compensa ser bom”. O caso japonês a partir de 1997 é hoje um caso de antologia do pior até 2001, quando, no entender do estudo do FMI, as autoridades nipónicas arrepiaram algum caminho, com a recapitalização dos bancos e a estreia de políticas monetárias de “alívio quantitativo” (quantitative easing, na designação inglesa), conhecidas por medidas “acomodativas”. A grande crise financeira global a partir de 2007 voltaria, no entanto, a deteriorar a situação.

A importância da política monetária

Os outros quatro casos são representativos de situações de excedentes primários orçamentais (ou seja, superavits nas contas públicas sem incluir os juros da dívida soberana) com situações de inflação. São casos que correram melhor do que o britânico e o japonês.

O caso dos EUA durante o período da presidência de Harry Truman, a partir de 1945 depois do falecimento de Franklin Roosevelt, é tido como representativo de “o sucesso da revolução keynesiana no pensamento económico e do medo de repetir os erros do período entre as duas guerras, [o que] conduziu a uma abordagem política muito diferente e a melhores resultados”, afirma o estudo. Em seis anos apenas, os EUA reduziram o rácio em 45 pontos percentuais. Este país obteve bons resultados na base de uma “combinação entre taxas de juro negativas e crescimento”, levando os especialistas do FMI a concluir que “uma política monetária de apoio [ao crescimento] é um ingrediente-chave para uma redução com sucesso da dívida”, apesar de alguma volatilidade na inflação que provoca.

Contudo, o estudo sublinha que as circunstâncias do final dos anos 1940 e dos anos 1950 são bem diferentes de hoje. Uma regulação financeira como a da época choca-se com a integração atual do sistema financeiro mundial e a abertura a mais inflação põe em causa toda a política dos bancos centrais dos países desenvolvidos desde que o Banco da Nova Zelândia inaugurou em 1990 a estratégia de subordinar a política monetária à manutenção de um nível de inflação próximo de 2%, a que se associa o mandato da “estabilidade de preços”.

Por isso, o estudo considera “mais realista”, em termos de lições para a situação atual, as opções seguidas nos casos canadiano, belga e italiano, ainda que os dois primeiros tenham corrido melhor que o terceiro, em virtude inclusive de uma boa performance das exportações, onde a depreciação da moeda contou. A avaliação dos três casos conduz à mesma conclusão já tirada para os EUA – a “importância da política monetária para uma redução da dívida com sucesso”, mesmo num ambiente de inflação baixa.

Dos 26 casos selecionados, apenas 3 foram caracterizados por ocorrência de bancarrotas, no caso da Alemanha em 1932, e da Grécia em 1893-4 e 1932.

Dois momentos altos do endividamento público

 

A dívida pública em relação ao PIB – a medida usual para se avaliar o peso da dívida pública e avaliar o potencial impacto negativo estrutural no crescimento económico – nos países desenvolvidos fixou máximos históricos próximos de 120% durante o período da 2ª Guerra Mundial. Esse pico aconteceu após uma trajetória ascendente do peso da dívida a partir de 1920, quando ultrapassou a barreira dos 50%, com um disparo a partir de 1935. O pico nos anos 1940 insere-se, por isso, numa situação extraordinária, de guerra de dimensão global. A partir dos anos 1950, a trajetória foi descendente

A reviravolta deu-se no final da década de 1970, com uma trajetória ascendente da dívida pública em relação ao PIB nos países desenvolvidos em virtude da nova vaga de financeirização das economias. Em 2011, na sequência da atual crise financeira e das crises das dívidas soberanas, atingiu mais de 100% no mesmo grupo de países. Na atual galeria, contam-se com os rácios mais elevados o Japão e a Grécia numa primeira divisão, acima de 150%, e depois Itália, Portugal, Irlanda e Estados Unidos, segundo este estudo do FMI.

Portugal atingiu o seu pico histórico até à data no ano fiscal de 1892-1893, com a dívida pública a atingir 124%, um nível que segundo as projeções atuais só deverá voltar a ser alcançado em 2014. A partir do ano fiscal de 1877-1878, Portugal manteve um rácio da dívida em relação ao PIB superior a 100%. Só a partir de 1897 desceu abaixo desse patamar. Durante este período do final da monarquia, ocorreu uma bancarrota parcial em 1892 com uma renegociação da dívida que duraria até 1902. A “maldição” dos 100% regressou, agora, durante a crise da dívida soberana portuguesa. Em 2011, o peso no PIB voltou a ultrapassar os 100%, tendo fechado o ano em 107,8%. No primeiro trimestre de 2012, o rácio subiu para 111,3%, segundo o Boletim Estatístico do Banco de Portugal.

Ler mais: http://expresso.sapo.pt/fmi-reducao-da-divida-publica-leva-tempo-e-tem-de-ser-realista=f760622#ixzz29Zom0gsR

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